[全国工商反垄断执法第一案]工商推行反垄断执法维护公平竞争经验做法

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　　水、电、煤、气等行业与人民群众生活密切相关，然而由于它们的独占地位，限制竞争、侵犯消费者合法权益的违法行为在不少地方频频上演。为了维护广大消费者的合法权益，按照国家工商总局《关于继续深入开展对垄断性行业限制竞争行为专项整治工作的通知》要求，我市各级工商行政管理机关自去年以来深入开展了专项执法行动。由于部署得当，执法行动积极，重点明确，有效地遏制了这些行业限制竞争行为的蔓延。

　　一、基本做法

　　在此次专项行动中，我市工商机关重点对供电、供水、供气等垄断性行业限制用户购买和使用其提供的或指定的商品，强行向用户收取用水底度费，强制他人接受其服务或指定的经营者提供的延伸服务等限制竞争行为进行了查处。行动中，全市工商系统共依法查处了资兴市地方电力集团公司无照从事保险代理及强制用户购买其提供的不必要商品案、临武县供排水公司强行向用户收取底度费案等不正当竞争案件6件，案值800余万元。我们的做法是：

　　一是加强领导。市、县二级均成立了由分管局长亲自抓、公平交易部门具体抓的反垄断执法专门工作班子。XX年4月，为贯彻国家总局和省局关于继续深入开展反垄断专项执法工作的精神，我局迅速召开了垄断行业专项整治工作会议，对整治的重点、范围、时间、要求均作了全面的部署和安排，明确了工作任务和查处重点，制定实施方案，并建立和落实了反垄断执法工作目标责任制。

　　二是大力宣传。为加大宣传力度，我局继续在湖南公共频道、**日报、**电视台开设《维权》、《消费前沿》等专栏对反垄断执法的重点进行宣传报道，切实维护消费者的合法权益，市县两级工商部门都向社会公布了举报电话、投诉网站，畅通、拓展案件线索渠道。各地充分利用广播、电视、报刊以及墙报、黑板报、标语横幅等各种宣传工具广泛宣传《反不正当竞争法》等有关反垄断法律法规，引导新闻媒体对垄断性行业限制竞争行为和行政性垄断行为进行舆论监督，宣传工商部门反垄断执法工作成绩，扩大社会影响，树立执法权威，并对依法查处的社会反映强烈、与人民群众生活密切相关的典型的限制竞争案件进行公开曝光。同时，我局确定了一批支柱企业或优势企业作为联系点，宣讲和交流《反不正当竞争法》，帮助企业运用法律武器，进行合法有效的竞争。企业也将在市场拓展中发现的不正当竞争行为及时反馈到工商部门，便相关违法行为得以制止和查处。我局还与市纠风办联合召开公用企业、依法具有独占地位的企业与消费者的座谈会，针对限制竞争行为的表现形式和危害性进行交流，不少企业主动整改，还请工商机关和消费者进行监督和回访，收到了良好的社会效果。

　　三是开展培训。面对反垄断执法领域的不断拓展和执法对象的日益复杂，没有较高的业务素质和工作能力很难做好执法办案工作。为此，我局通过采取“走出去、请进来、专题研论会、以会代训、以案说法”等多种形式，对全市公平交易系统一线执法人员进行大力培训，深入学习研讨《反不正当竞争法》等法律法规，并将相关案例的办案经验及时进行总结、交流和推广，以点带面，进一步提高了队伍的业务素质和反垄断执法水平。我局专门邀请省局公平交易分局副局长严浩波和政策法规处副处长杨序清来郴授课，释疑解惑，使广大一线执法人员受益匪浅。

　　四是查办大案。与民相关的垄断性公用企业始终是我局反垄断执法的重点。XX年3月17日，我局接到群众举报，反映资兴市地方电力集团公司在未告知并征得用电户同意的情况下，强行收取用电保险费。我局当即成立专案组进行立案调查。在两个多月的调查中，执法人员通过对当事人用电户，**市物价局及资兴市物价局有关文件，资兴电力用电业务宣传资料，中国人民财产保险股份有限公司资兴支公司供（用）电责任保险单，当事人划转保险金的进帐单，当事人提供的用电责任保险金明细帐等大量证据的核查，终于查明，当事人资兴市地方电力集团公司在未取得经营保险代理业务许可证和未告知并征得用电户同意的情况下，于XX年11月开始为中国人民财产保险股份有限公司资兴支公司代理供用（电）责任保险业务，对其供电用户按城乡居民生活用电0.01元/kwh、某他各类用电0.006元/kwh的标准收取保险费，并计入电价。截至XX年5月12日止，其共代收供（用）电责任保险费92万多元，尚余9万多元列入其他应付款——用电责任保险账目。工商部门依据《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款和《反不正当竞争法》第二十三条之规定，对当事人作出了行政处罚。同时，我局根据群众提供的线索，顺藤摸瓜，又分别对安仁县电力局和湖南郴电国际发展股份有限公司永兴分公司无照从事保险代理及强制用户购买其提供的不必要商品的限制竞争行为进行立案查处，分别对两公司作出行政处罚，责令其立即停止违法行为并处以罚款。工商部门还对临武县供排水公司自1987年以来，对单一用水户实行按底度数（15吨/月）标准收取水费的行为进行了规制和处罚。 123

　　二、存在的困难和问题

　　查处公用企业限制竞争行为，虽然是法律和国家赋予工商部门的法定职责，有《反不正当竞争法》和有关规章为法律依据，但是工商部门在查处中，也存在不少的困难和问题。依法查处难、调查取证难、处罚执行难，直接影响到工商部门执法的力度。

　　一、依法查处难。工商部门在执法中普遍感到依法查处难。一是执法主体不统一。虽然《反不正当竞争法》、《保险法》、《价格法》、《招标投标法》、《电信条例》等法律法规都有禁止垄断行为的条款，但对执法主体却有不同的规定，有权负责竞争执法的机关达10多家。由于执法主体不统一，造成执法标准和尺度不一，执法效果、执法的严肃性受到影响，且分散了执法力量，造成责权脱节。二是法律责任不健全。①随着市场经济的发展，1993年底颁布实施的《反不正当竞争法》有些条款明显缺乏操作性，且法律条款高度抽象和概括。如对垄断的规制范围、领域相对狭窄和不具体，对经营者和公用企业的界定不明确等，给工商部门依法查处和监管带来了极大的困难。②《反不正当竞争法》只规定了公用企业强制交易等5种限制竞争行为，对滥用市场优势地位的其他限制竞争行为以及经营者之间卡特尔协议等限制竞争行为未加以规定，导致执法机关无法可依，监管缺位。③对排挤竞争对手、低于成本价销售行为、搭售和附加不合理条件行为、损害竞争对手商业信誉的行为，《反不正当竞争法》没有明确规定法律责任，执法机关难以查处这类限制竞争行为。处理力度弱，操作性差。随着经济的发展，对公用企业和依法具有独占地位经营者的限制竞争行为处以20万元以下的罚款难以起到遏制和震慑作用，处罚标准偏低，造成违法成本低，违法分子有恃无恐。

　　二、调查取证难。在案件调查中，工商部门取证的难度很大。一是由于公用企业自恃其财力和与当地经济发展的关系，对工商部门的执法行动不予配合。有的公用企业在工商部门对其涉嫌限制竞争行为进行调查时，或拒绝接受询问调查，或推诿、拖延，不予理睬，或拒绝提供有关的帐册等证据材料等等，不一而足。二是公用企业违法手段隐蔽、方式多样、情节更复杂。三是部分群众或消费者迫于公用企业的特殊地位，对其违法行为敢怒不敢言，当工商部门需要他们作证时，因惧怕打击报复，往往拒绝、退缩或翻供，给调查取证带来一定难度。由于工商部门执法手段和强制手段缺失，特别是对调查手段的规定单一和不明确，法律没有赋予执法机关查封、扣押与案件有关的财物的强制措施，未规定检查中经营者、利害关系人和证明人不履行义务应承担的法律责任，致使调查取证举步维艰。

　　三、处罚执行难。地方保护主义和行业保护主义是造成现阶段市场经济中不正当竞争和垄断经营的根源，也是工商机关履行市场监管和行政执法的最大阻力。绝大部分公用企业都与当地政府有着千丝万缕的联系。公用企业限制竞争行为的案件一般都属于较重大案件，处罚额度也较大，由于利益的驱动，在工商部门查处这类案件时，一些地方政府或者有关部门往往会出来干预，给案件查处工作设置许多障碍，干扰执法机关依法办案，处罚执行起来难度很大。安仁县工商局曾对该县三家医院的不正当竞争行为进行了处罚，结果在当地政府的干预下，只有一家执行到位。嘉禾县工商局对该县人民医院不正当竞争一案申请法院强制执行，但是在地方的干预下，除执行3万元罚款外，其余已执行到位的加处罚款24万元被责令退回给当事人。 123

　　三、应采取的对策

　　针对工商部门在反垄断执法中存在的困难和问题，笔者认为，必须要加大五个力度：一是要加大执法力度。要进一步加大对行业垄断的整治，严厉查处垄断性行业强制交易、强制服务等行为，积极运用行政建议或行政告诫等方式，努力制止地方保护和地区封锁行为，以促进统一开放、竞争有序的现代市场体系的建立。二是要加大培训力度，提升执法人员的整体素质。在提高执法人员进入门槛的同时，通过多层次培训，确保执法人员法律和经济方面的专业知识处于理论界的前沿，对技术性的知识和复杂的法律经济等问题，征求专业机构人士的意见，以保障执法公正，克服目前行政执法简单、表面化而实质上有失公允的现象，真正建立公平、公正的执法体制。三是要加大立法力度。应在立法上依法确定行政执法主体以工商机关为主，其他行业监管机关为辅的反垄断执法体制，统一执法权，改变目前这种多头执法、行业主管部门执法的体制。必须加快对《反不正当竞争法》修改和完善的进程，尽快出台一部立法层次高、专门、统一、适应新形势需要的《反垄断法》，从法律上保障工商行政管理机关对不正当竞争行为、垄断行为的查处。四是要加大政府支持力度，主动争取地方政府领导的支持和理解。公用企业的发展，关系到当地的经济建设，公用企业发生和反映的问题，同样会受到地方政府的重视。工商机关在查处相关案件之时，要注意多向领导汇报，争取党、政和人大的支持。这样，不仅能为执法办案创造良好的外部环境，还能避免“恶人先告状”。五是要加大宣传力度。工商部门要加大对反垄断执法工作的宣传力度，不断提高广大消费者的法律保护意识，广泛宣传工商部门反垄断执法工作的成绩，进一步提升工商部门在市场监管和行政执法中的地位和作用，以推动反垄断执法工作深入开展。同时，在查处公用企业涉嫌限制竞争行为时，还应当做好普法教育和依法规范的工作，并强化舆论监督的作用，促使公用企业配合调查，履行处罚决定，并切实加以整改。“战斗正未有穷期，老谱将不断地袭用。”反垄断执法任重道远，我们仍需极大地努力。

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