加强基层民政能力建设_加强基层民主政治建设的实践与思考

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　　基层民主政治建设是党在基层执政地位的基础。近几年来，京山县顺应基层民主政治发展方向，勇于实践，大胆创新，在推进基层民主政治建设上探索出了切合实际、符合发展要求的新路子，效果十分显著。但同时也存在一些问题，需要进一步探索和研究解决。

　　一、我县基层民主政治建设的现状及特点

　　（一）现状：

　　第一，深化选举的民主程度，更加深入地落实广大党员和群众的选择权。一是在群众性自治组织中全面推行“海推直选”。坚持把村委会、社区居委会等群众性自治组织的选举，作为基层民主政治改革的突破口来抓。早在1999年，我县就在全省率先在宋河镇鲍河村村委会换届时推行“海推直选”，正式候选人由全体选民直接推荐产生，村委会成员由全体选民直接、差额选举产生。XX年、XX年两次村委会换届，全面推行了“海推直选”。 XX年，我县将村委会换届模式由农村向城镇社区进行延伸，在新市镇云杜社区进行了社区居委会成员“海推直选”试点。在2010年2月份启动的第三届社区居委会换届选举中，又全面推行了这一选举模式，顺利产生全县30个社区居委会新一届班子。“海推直选”这一选举模式的全面广泛深入的推进，使广大群众的选举权得到了充分的落实。二是在基层党组织中普遍进行“两推一选”。 XX年8月，我县又在在杨集镇进行了以“两推一选”镇党委书记和镇党委其他成员为主要内容的“杨集选举”，在省内外产生了广泛的反响。以“杨集选举”为契机，乘势而上，分别在村党支部、社区党组织及乡镇党委换届选举中全面推行“两推一选”，广大党员群众参与民主选举的权利得到了有效保障。三是在县直事业单位中试行领导班子成员“直选”。借鉴村、镇民主选举的成功经验，将民主选举向县直事业单位拓展。XX年4月，在县人民医院直接差额选举产生了院长、副院长。XX年年12月，又分别在县中医院、县实验中学进行行政领导“直选”。县直事业单位直选行政领导班子成员，实行了事业单位干部由委任制向选任制的突破，将我县基层民主政治建设提升到了一个新的层次。

　　第二，创新民主管理和民主决策制度，更加规范地落实广大党员和群众的知情权和参与权。一是健全县委议事决策制度。制定出台了《中共京山县委议事规则（试行）》，建立和完善了党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见及公示制度，重新确定了县委全委会、常委会的职责，对议事范围、议事程序、议事纪律等进行了规范。明确规定在干部任免、重点项目工程建设等方面的内容时要进行票决。特别是在干部选拔任用中，试行县委常委会、全委会差额票决制。二是推行镇党委议事决策“两票制”。积极探索并推行了乡镇党委决策“两票制”，即在乡镇党委政府讨论决定重大事项时，先组织群众代表对决策事项投建议票，再根据建议票得票情况由乡镇党政班子成员实行无记名投票表决。“两票制”决策的实施，提高了乡镇党委政府科学决策的水平，有力地推动了基层民主政治建设的发展。XX年年以来，全县各乡镇先后对432项重大事项进行了“两票制”决策，仅基础设施项目就有80多次，解决困扰群众生产生活的问题260多件。三是试行镇党代表大会常任制。制定了《京山县镇党代表大会常任制试行办法》，在杨集、永隆进行了党代表大会常任制试点。试点镇根据《办法》，对党代表定期进行培训，组织代表开展持证视察、专题调研、议案呈报等活动，召开党代表大会年会，对镇党委、纪委工作进行评议。镇党代表常任制的实行，改变了党代表只在5年一次的党代会中发挥作用的方式，进一步扩大了党内民主。四是推行村级民主恳谈会制度。在全县全面推行了《京山县村级民主恳谈会制度》。由村党支部每两个月主持召开有村组干部、党员、村民代表参加的村级民主恳谈会。民主恳谈会实行“七步议事法”，即会前准备、组织学习、汇报工作、公开财务、讨论决策、现场办公、会后落实。村级民主恳谈会制度的推行，实现了村级民主管理和民主决策的有机融合，进一步落实了群众的“四权”。《人民日报》曾以“村民都是当家人”为题对这一成功经验作了大篇幅的报道。

　　第三，健全民主监督体系，更加有效地落实广大党员和群众的监督权。一是全面推行公开制度。坚持全方位、多形式将村务、政务、党务公之于众，接受社会的监督。实现了政务、村务公开向党务公开延伸。在不泄漏党的秘密的前提下，公开党组织的重大决策，发展党员情况，后备干部培养情况，民主评议党员情况以及党内干部的选拔任用情况等，实现了单一公开向多渠道公开延伸。积极推行广播公开、电视公开、网络公开、资料公开等形式，为各类群体有效地实行监督创造条件，实现了命题公开向点题公开延伸。普遍设立了意见箱、咨询电话，群众需要公开哪些内容，可以写成单行书面材料，投入意见箱，还可以拨打电话咨询或反映情况，实现了结果公开向程序公开延伸。XX年年，我县被评为“全国政务公开先进单位”。二是着力加强对“一把手”监督。制定了《关于加强对党政“一把手”监督的意见》、《关于加强“一把手”用人权监督的暂行办法》等规定，以制度的形式刚化对“一把手”用人权和用财权的监督。在用人权上，强调将“一把手”选人用人的初始提名权扩大到班子成员，通过干部差额考察制度和党委会票决制度，有效地制约和规范“一把手”用人权。在用财权上，全面推行“一把手”不直接分管财务、基建和物资采购制度，严格执行“收支两条线”的规定，试行行政事业单位公务卡结算制度，有效制约和规范了“一把手”用财权。三是推行领导干部个人重大事项报告制。对全县副科级以上领导干部实行一年一次的个人事项报告制度，重点对领导干部的婚姻状况、出入境情况，配偶、子女工作、学习情况，本人和近亲属的财产状况等内容做了详细的摸底调查，建立了比较完备的领导干部信息档案，加强了对领导干部本人及近亲属的追踪监督力度，将领导干部个人不良倾向解决在萌芽状态。四构建了全方位、多层次的外部监督网络。加强纪检监察机关的监督，探索建立群众广泛参与的廉政建设长效监督机制。完善人大代表的监督，开展视察、质询活动，实行了对政府及有关部门的有效监督。健全政协机关的监督，每年组织政协委员对执纪执法部门进行民主评议，对群众反映大、委员评议差的部门实行跟踪评议，限期整改，解决突出问题。重视舆论监督，对媒体反映出来的问题及时进行研究讨论和决定，把人民群众的呼声作为改进工作的一个信号。 1234

　　（二）主要特点

　　在推进基层民主政治建设的实践中，我县重点探索构建的以“一选两制”为主要框架的制度体系，是一大亮点。“一选”，就是大力深化民主选举，全面落实广大党员、群众的选举权。“两制”，就是大力推进乡局级党组织重大问题议事票决制度和村级民主恳谈会制度，全面落实广大党员群众的决策权、管理权和监督权。纵观我县民主政治建设的历程，“一选两制”，适应了新要求，开拓了新领域，实现了新突破。

　　一是顺应以党内民主带动人民民主的新要求，在发展党内民主上有了新突破。党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。为此，在基层民主政治建设中必须把发展党内民主放在更加突出的位置。“一选两制”正是顺应这一新要求的开拓之举。“两推一选”工作改革和完善了乡镇党委和村党组织的选举制度，广大党员的意愿在选人用人中得到了充分反映。乡镇党委重大事项议事票决制度，健全了民主集中制，强化了民主对集中的制约，实现了党内议事决策的民主化和科学化。村级民主恳谈会制度让广大党员参与村级事务的管理、决策和监督，构建了一个反映党员意志、发挥党员作用的制度平台。“一选两制”的推行，使党内民主摆在基层民主政治建设的优先、突出的位置，实现了对人民民主的示范和带动作用。

　　二是顺应以村级民主促进乡级民主的新要求，在提升民主层级上有了新突破。京山县是全国村民自治模范县。十多年来，全县大力加强村级民主政治建设，广大群众民主素质在民主实践中得到了全面提高，他们迫切需要在各方面享有更多的民主权利，包括乡镇干部的选举权和罢免权，经济和社会事务的知情权、参与权、决策权和监督权等等。XX年年年，有关部门曾随机调查了2200多名农民，其中认为乡镇党委书记、乡镇长应由全体党员和选民提名的有1613人，占73.3%，乡镇党委书记、乡镇长应实行差额选举的有1610人，占73%。由此可见，随着村级民主政治建设的深入推行，随着广大党员和群众民主热情和民主素质的不断增强，提升民主层级，在更广阔的范围内让广大群众享有更多的民主权利已经成为基层民主政治建设发展的基本走向。“一选两制”正是顺应这一发展要求，将村级民主扩展到了乡级民主，用乡级民主推动村级民主，以村促乡，以乡带村，使乡级民主和村级民主相互促进，共同发展，探索出了一条基层民主政治建设的新路。

　　三是顺应“四大民主” 互相支持、互相促进的新要求，在健全民主体系上有了新突破。基层民主政治建设是一项系统工程，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是一个互相配合、互相支持、互相促进的体系。要深化基层民主政治建设，必须构建起新的制度体系，把“四大民主”建设统一起来，使之网络化、系统化。“一选两制”适应了这一新的要求，以“两推一选”为载体，较好地落实了党员和群众的选择权，以重大事项议事票决制度和村级民主恳谈会制度为载体，较全面地落实了党员和群众的决策权、管理权和监督权。“一选两制”在健全基层民主政治建设体系上实现了新的突破。

　　二、存在的主要问题

　　近几年来，随着基层民主政治建设步伐的不断加快，村民自治制度的不断完善，群众民主意识的不断增强，进一步促进了基层民主政治建设的发展。但是，当前基层民主政治建设中还存在一些矛盾和问题，主要体现在以下几个方面。

　　第一、经济发展与民主推进的矛盾，影响了基层民主建设。民主的发展与经济社会发展水平应相互适应。经济发展的速度影响着民主化程度的进程。从调查中发现，越是经济发展速度快的地方，民主化程度越高，气顺人和。反之，人心不稳。目前，我县农村经济发展速度与民主的推进速度不对称，特别是部分村集体经济薄弱、农民增收缓慢，制约了民主政治的推进。一方面，大部分村集体经济相对薄弱，甚至有的是空壳村、负债村，在推进民主化进程中，必然会产生经济发展与基层民主建设不适应的问题，再加上运行过程中产生的民主成本没有解决的办法，导致村级发展民主无积极性，影响了民主的推进速度；另一方面，通过这几年的发展，农民群众的生活水平有了很大提高，但是，还有相当一部分农户的基本生活难以得到保障，在这种情况下，他们把主要精力放在如何解决生计上，而无暇顾及民主管理，很显然，在生存权和发展权没有得到充分保障的前提下，客观上影响了基层民主的进程。

　　第二、推进基层民主的合力不够，限制了基层民主的发展。发展社会主义民主政治建设是一项系统性、长期性的工程，需要各部门配合、全社会共同参与实施。而实际中，在抓基层民主政治建设中，没有一个固定的机构来统筹协调运作，涉及的部门如纪委、组织、民政、经管、财政、司法等部门都是各管各的线、各唱各的调，没有一个好的机制，相互配合不够，合力不够，再加上人员的缺乏，影响了基层民主政治建设的整体发展。

　　第三、基层民主发展上的不平衡、不规范，制约了基层民主的发展。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是基层民主的有机整体，缺一不可。但从实际情况看，基层民主建设存在着发展不平衡、操作不规范的问题。一是重民主选举，轻其它三个民主。民主选举是一项硬性的阶段性工作，无论是在领导力量上，还是财力、物力、人力上，各级重视程度较高，工作也开展的较为顺利，而相对于其它三个民主，重视程度和工作的力度明显滞后于民主选举，普遍存在厚此薄彼的现象。二是农村基层民主好于城镇。一谈起基层民主，首先想到的是村级民主，重视的程度也高，各方面倾斜的也多，而忽视了城镇社区这一重要阶层。所以，无论在组织机构、基础设施、人员配置、经费保障上与农村差距太大，明显滞后于农村，民主化程度明显落后于农村，影响了基层民主的整体推进。三是民主决策的方式不规范、不透明。按照有关法律规定，村民自治组织最高的决定形式为村民代表大会。从实际看，在村级重大事项决策上，有的很少或不开村民代表大会，大多数以村民恳谈会的形式决定村级重大事项。在实际操作过程中，由于少数地方对决策的内容透明度不高，与群众交流沟通的少，导致一些地方出现决策后难以执行、群众上访的现象，影响了民主决策的效果和社会的稳定。四是农民民主参与的渠道不够通畅。一方面，少数地方干部担心扩大了民主会使自己在一些事务中“做不了主”，因而工作时有时无，要求时紧时松，尽管都制定了严格的各项民主制度，实行了村务、财务公开，但执行时缺乏连续性和规范性，大多数村民还不能参与到重大村务的决策和管理上来；另一方面，群众对民主的认识有一定的偏差，认为只要符合自己的利益或满足了自己的要求就是民主，对涉及其它的事项漠不关心，存在只要不损害到自己的利益，推不推行民主与自己无关的思想。五是民主管理和监督形式虚化。有的地方村务公开存在随意性、形式化等问题，许多群众关心的核心问题并没有经常公开。有的民主管理和监督缺乏应有的积极性和主动性，带有一定的应付性、被动性，重形式、轻内容、时紧时松的现象还一定程度存在，缺乏有效的检查督查手段。 1234

　　第四，民主法制意识淡漠，阻碍了基层民主的发展。民主法制建设是推进基层民主建设的基础。从全县情况看，存在着民主法制教育宣传不平衡等问题。从活动开展上看，城镇好于农村，两级分化现象比较严重。从机制上看，少数机构不够健全，普法活动开展少，少数地方领导不够重视，制约了工作的深入开展。从效果上看，实用主义思想比较突出，具体表现在与自己利益密切紧、与工作有关的法律法规学的多，关系不大的学的少或不学，学法用法上存在断层。从形式上看，把普法工作当作软任务、应付的现象较为突出。从社会层面看，各自为阵、单打独斗的现象普遍存在，机构没有健全，资源没有整合，合力不够，全民参与的氛围不浓。

　　三、对策建议

　　党的十七大报告明确指出“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径”。这一重要论述，对于推进和完善基层民主政治建设，具有十分重要的意义。如何完善和强化基层民主政治建设，确保村民依法行使当家作主的权利，保障社会主义新农村建设稳步发展，我们认为需要采取以下几方面措施加以解决。

　　第一、以经济发展为核心，保障基层民主政治建设发展。

　　落实科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。客观地讲，民主的运行是讲成本的，任何民主如果脱离了经济基础的支撑，超越了经济承受能力都是不切合实际的民主。一定的经济条件是村民自治和基层民主发展的原动力。因此，加强基层民主政治建设，必须把发展经济放在首位，用经济发展的成果来保障民主的实施，用民主的效果来推动经济发展。要加快农村经济发展，培植农村支柱产业，壮大村集体经济，用发展的办法解决民主推进过程中的困难。要充分利用和落实各项惠农政策，加快新农村建设，保护和调动农民生产积极性，切实增加农民收入，一切围绕群众，一切依靠群众，发展成果让群众共享。要通过发展经济，使农民解除物质生活的后顾之忧，激发政治热情，增强民主意识，提高群众参与民主政治建设的能力。

　　第二、以制度建设为抓手，巩固基层民主政治建设成果。

　　近几年，京山在基层民主政治建设的制度创新方面进行了一系列十分可贵的探索，积累了丰富的经验，有些作法在全省乃至全国影响深远。但是在实践中也存在一些问题，迫切需要进一步探索和解决，为其健康持续发展开辟更加广阔的空间。一是加强制度规范化建设。实践证明，基层民主建设的实际效果与各项民主制度的规范性成正比。要建立和完善群众有序政治参与制度，对于实践经验成熟的制度我们要继续巩固推广，加强检查督办。对于需改进和完善的制度要在探索创新的前提下，进行细化和具体化，加以规范，保证实施效果。要增强工作的透明度，扩大民主渠道，保证群众充分享有知情权，使民主的成果更符合实际，体现群众的意愿，得到群众认可。比如在村级重大事项决策上，要确保群众的知情权，让群众明白决策的内容和达到的目的，争取群众的理解和支持，这样，我们决策的事项才能赢得群众的拥护。二是要执行落实好制度。事实证明，京山在推进基层民主政治建设中出现的一些问题，并不是制度本身引起的，而是在推进过程中没有很好地执行落实好各项制度所致。因此，要把制度的落实作为总抓手，教育和引导各级干部养成依法办事的习惯，增强规则意识和执行制度的坚定性，做到严格按制度办事，保证制度执行的连续性和经常性，真正把各项制度落到实处。三是要强化教育引导。当前，由于农民受自身文化素质、所处环境等多种客观因素影响，所要追求的民主与现实存在很大的差距，这就需要我们各级切实加强教育引导，改进工作方式方法，引导农民正确行使自己的权利和参与民主。要引导群众认识到民主政治建设和他们的利益休戚相关，不是毫无作用的形式主义，是保证群众政治、经济权利的重要手段，增强群众的民主意识。要循序渐进，通过组织群众开展民主实践活动、参与民主管理，用生动的、直接的潜默移化的教育方式引导群众转变观念，提高群众行使民主权利的能力，培养民主意识，通过正确的合法途径依法行使自己的民主权利和保护自己的利益，而不是通过非法和不正当的手段获取。

　　第三、以机制健全为手段，推动基层民主政治整体平衡发展。一是要建立综合协调机制。目前，在推进基层民主政治建设工作中，具体由谁牵头抓、怎么抓，没有建立有效的机制，势必会影响整体推进效果。因此，在抓基层民主政治建设上，要建立以党委为领导核心、各部门相互配合、全社会共同参与的联动机制，整合各部门和社会的资源和力量，明确工作职责和目标，形成合力，协调一致开展工作，共同推进基层民主政治建设。二是要重视城镇社区民主政治机制建设。当前，城镇社区民主政治建设是一个薄弱环节，在整个基层民主政治建设中发挥着联结上下的作用，其功能不能忽视。因此，要把城镇社区与农村基层民主政治建设结合起来，统筹兼顾，建全民主机制，在人员设置、经费保障、条件改善等上予以倾斜，保证社区健康发展，为推进社区基层民主政治建设提供保证。三是建立检查督办机制。有些民主制度得不到很好的落实，关键是缺乏考核和督办机制。因此，要把落实基层民主政治建设纳入各级目标考核体系，明确各级领导责任，增强各级领导推行民主的积极性和执行民主制度的坚定性，切实强化督办检查，确保各项民主制度真正落到实处。四是加强村民自治组织建设。要在全面提高村“两委”班子凝聚力、战斗力的同时，发挥各级党组织的主导作用，从法制上完善对村委会开展工作的各项规定，引导村委会加强自身建设，提高村级自治组织干部的民主意识和法制意识，严格依法办事，依法行使职权，增强自治能力。要在职权范围内对党支部和村委会准确定位，明确分工合作，正确处理村党支部和村委会的关系，为构建农村基层民主管理体制打下良好基础。 1234

　　第四、以民主法制建设为保障，营造良好的民主法制环境。

　　只有走法制化、规范化、制度化的道路，才能保证基层民主政治建设的顺利开展。首先，加大法制宣传力度。要充分利用各种载体深入持久地开展法制宣传，通过开展实践学习、组织活动，切实提高各级领导干部和群众的法律意识，增强村委会成员的法制观念和依法办事的能力，重点抓好各级领导干部、国家机关工作人员、企业经营管理人员、青少年学生、农村党员干部等重点对象的学习。其次，健立齐抓共管机制。普法依法治理工作是一项系统性工程，要切实在各级党委的领导下进行，健全党委领导、政府实施、人大监督的工作机制。要形成全社会共同参与的工作格局，切实抓好普法工作目标责任制的落实，促进各行各业、各阶层普法工作的开展。第三，制定和完善有关制度，保证村民自治有法可依、执法必严、违法必究。第四，加大检查督办力度。要把普法工作纳入综治考核、文明单位评比的重要内容，加强检查督办，解决一手硬一手软的问题，保证依法普法工作的顺利开展。通过多种形式，调动各方积极性，形成一个有利于基层民主法制建设发展的氛围。

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